Самоуправление означает «сами управимся»

Генеральной на встречах с экспертами в 2013 году станет тема управления регионом

Об этом заявил губернатор Владимир Якушев, открывая первые в этом году и ХII по счету «Губернаторские чтения». Их участники – представители властных, общественных, деловых и научных кругов – уже рассмотрели практически весь спектр основных социальных, экономических, политических проблем от стратегии модернизации до культуры, как ключевого фактора развития, от гражданской активности до перспектив нефтегазового комплекса.

– Сегодня мы открываем новый цикл «Губернаторских чтений», новый по своему замыслу, – отметил глава региона во вступительном слове. – Идти по второму кругу мне кажется нецелесообразным. Поэтому я намерен перенести фокус внимания на более узкие проблемы и организовать встречи этого года вокруг одной генеральной и сквозной темы. Это будет тема управления регионом. Этот выбор для меня как инициатора проекта неудивителен: вопросы управления занимают меня прежде всего и больше всего. Но он мотивирован еще несколькими соображениями. Мне кажется, что начатый разговор поможет преодолеть одно очень вредное представление, в плену которого мы находимся. Я имею в виду принимаемое по умолчанию и по инерции ума разделение сообщества на управляющих и управляемых. На тех, кто принимает решения, и тех, кто должен оставаться их пассивным исполнителем. Такое разделение способно обернуться противопоставлением сторон. А это уже не просто вредно, но и опасно для всех нас. Подлинное управление – это совместный, солидарный, я бы сказал: союзный процесс, в котором полноценно участвуют разнообразные общественные силы и субъекты. В качестве примера можно привести то, как дирижер управляет оркестром. Сам он не издает ни единого звука. Но плох тот дирижер, который заставит оркестр замолчать и попытается исполнить все партии самостоятельно. Когда руководитель пытается исполнить все партии своих подчиненных, ни к чему хорошему это не приводит. С другой стороны, без дирижера оркестр ударится вразброд и шатания, об этом мы тоже прекрасно знаем.

Владимир Якушев представил участникам мероприятия высоких гостей: главного редактора журнала «Полития», профессора Высшей школы экономики Святослава Каспэ и основного докладчика, президента Европейского клуба экспертов местного самоуправления, доктора Эмиля Маркварта.

Предваряя выступление специалиста, профессор Святослав Каспэ отметил, что два вопроса – о гражданском обществе и местном самоуправлении – нельзя рассматривать по отдельности. Их связь очевидна. Самоуправлять могут только граждане. А гражданин – это по определению тот, кто способен к самоуправлению.

Что сказал Эмиль Маркварт?

По словам эксперта, на сегодняшний день в России полностью отсутствует какое бы то ни было видение перспектив развития местного самоуправления. Следует признать, что российское муниципальное сообщество не слишком озадачено выработкой такого видения. За последние 10 лет закон об организации местного самоуправления (ФЗ №131) изменялся уже 56 раз. Общее количество поправок, внесенных в документ, таково, что он всерьез претендует на включение его в Книгу рекордов Гиннесса, как самый неустойчивый закон в мире. При этом ни российский конгресс муниципальных образований, ни всероссийский совет МСУ, ни другие институции всерьез к обсуждению этой проблемы не подходили. Именно в такой ситуации – при отсутствии большого интереса к теме со стороны федеральных органов власти, равно как и общественных объединений в сфере МСУ – европейское экспертное сообщество приняло решение взять на себя эту ношу и собственными силами разработать Концепцию развития МСУ в Российской Федерации.

Эксперт познакомил участников чтений с опытом Германии. В отличие от России, где местное самоуправление отнесено к совместному ведению РФ и субъектов РФ, в Германии МСУ – это компетенция исключительно федеральных земель (субъектов федерации). Эмиль Маркварт даже привел две цитаты из Основного закона Германии: «Общинам (т.е. поселениям) должно быть гарантировано право регулировать в рамках закона под свою ответственность все дела местного сообщества. Межмуниципальное объединение в рамках установленной законами компетенции также обладает правом самоуправления». «Обеспечение самоуправления включает обеспечение основ для финансовой самостоятельности. К этим основам относятся налоговые поступления, соответствующие экономическому развитию общин, обладающих правом установления ставки налога». Эти нормы в организации местного самоуправления в Германии эксперт считает принципиальными.

Кроме того, в Германии, так же, как в России, существует делегирование государственных полномочий на уровень МСУ с соответствующим финансовым подкреплением. При этом, в отличие от России, делегирование может осуществляться не только на уровень районов, но и на уровень поселений.

Как в наших странах регулируется компетенция МСУ? В федеральном законе №131 она сформулирована как закрытый перечень вопросов местного значения. И выйти за его рамки весьма проблематично. К примеру, если орган МСУ решит построить в городе общественную баню, дело может обернуться прокурорской проверкой с формулировкой «нецелевое использование бюджетных средств». В отличие от России, в Германии МСУ отвечает за решение любых вопросов местного значения.

Никогда не является определяющим критерием при организации МСУ экономический потенциал территории. В Германии есть муниципальные образования численностью до 50 человек. Можно ли эффективно управлять в таких маленьких муниципалитетах? Оказывается, можно. Для этого есть различные механизмы. Наиболее распространенным является механизм межмуниципальной хозяйственной кооперации в части тепло-, водоснабжения, удаления твердых бытовых отходов и прочего.

Постепенно все федеральные земли перешли к одной модели – когда глава муниципального образования выбирается на прямых выборах населением и при этом возглавляет исполнительную власть, а в некоторых случаях – и представительный орган. Невмешательство государства в дела МСУ – еще один основополагающий принцип. Исключение составляет система государственного надзора. И он важнее, сильнее и правильнее, чем прокурорский надзор за МСУ, который существует в России. Почему? Потому что госнадзор по-европейски осуществляется в консультативном режиме.

По мнению эксперта, в будущем МСУ в России все больше должно становиться платформой для консолидации гражданского общества, объединения жителей. При этом оно не утратит своей функции «фабрики услуг». Бедой многих федеральных чиновников в России является то, что они все время пытаются рассматривать местное самоуправление с точки зрения его служения интересам государства. А государство все чаще напоминает «испанский сапог». Данная парадигма должна быть изменена.

И еще одна ипостась, о которой в России мало говорят. В Германии, например, жители могут, а в некоторых случаях должны выступать соисполнителями муниципальных услуг. Классический пример – добровольные пожарные дружины. Во всех немецких городах численностью до 100 тысяч человек нет профессиональных пожарных. Жители сами организуют добровольные пожарные бригады. Функция муниципалитета – закупить необходимое оборудование, спецтехнику.

Десятки городов участвуют в системе оказания взаимных социальных услуг. Люди стареют. Многие с возрастом не в состоянии сами себя обслуживать. К ним приходит некий волонтер – убрать квартиру, купить продукты и прочее. Это дает возможность пожилым не переезжать в дома престарелых, а продолжать жить в своих квартирах. При этом часы, потраченные на оказание данных услуг, записываются на счет волонтера. И эта система существует в некоторых муниципалитетах уже 15-20 лет. Те, у кого таких часов достаточно, по сути, получают право на то, чтобы следующее поколение оказывало им аналогичные услуги. Экономический вклад граждан Германии в предоставление социальных услуг оценивается в 75 млрд евро. Это деньги, которые государству не нужно тратить на оказание данных услуг.

Эмиль Маркварт раскритиковал российское государство, которое, по его мнению, все делало и делает для того, чтобы жители были не слишком активны. «Власть все время делает вид, что она в состоянии решать любые проблемы граждан вместо них, – сказал спикер. – Кроме того, власть настороженно относится к активным жителям, к великому сожалению. И жители не могут этого не заметить. Да, активность не всегда может проявляться в конструктивных формах. Но это не означает, что эти люди подлежат презрению и остракизму. Так мы отвращаем людей от их взаимодействия с властью, они перестают рассматривать ее как свою. Важно помнить, что власть не уполномочена вмешиваться в развитие институтов гражданского общества, оказывать на них давление. Сама мотивация граждан не терпит внешнего принуждения. Как только начинается внешнее принуждение, это часто производит обратный эффект».

Тюменский взгляд

Своим видением перспектив развития МСУ и решения его проблем с участниками чтений поделился президент Тюменского государственного университета, доктор юридических наук, профессор Геннадий Чеботарев. Он посетовал, что минимизация самостоятельности МСУ идет вразрез с конституционными нормами. Налоговые доходы местных бюджетов не позволяют органам МСУ в полном объеме выполнять возложенные на них полномочия. Текущее состояние местного самоуправления в РФ ряд ученых характеризует как кризисное. В таких условиях решать проблемы территорий весьма сложно.

О современных подходах к муниципальному управлению в городах, факторах повышения результативности местного самоуправления аудитории рассказали доктор социологических наук Наталья Костко и кандидат социологических наук Алена Попкова. В обсуждении затронутых вопросов приняли участие политолог Лев Березин, депутат облдумы Виктор Буртный, директор Благотворительного фонда развития города Тюмени Вера Барова, депутат гордумы Альбина Селезнева, профессор Светлана Моор, председатель Тюменской городской Думы Дмитрий Еремеев, председатель совета муниципальных образований Тюменской области Виктор Рейн, студенты тюменских вузов.

Комментарии президента Европейского клуба экспертов местного самоуправления были предельно сжаты и лаконичны. Эмиль Маркварт согласился, что формы прямого волеизъявления народа в России все более и более усекаются. При этом за последние 10 лет в европейских странах непосредственные формы народного волеизъявления приобретают все больший размах. Законодатели в России нарушают конституционные принципы. Практика принятия федеральных законов не выдерживает критики. Система финансирования МСУ также весьма непродуктивна. Она должна быть радикально изменена. МСУ – это не бизнес. Политики забывают об этом. Хотя государство тоже не зарабатывает деньги, оно также берет их у налогоплательщиков. И в этой части между государством и МСУ нет никакой разницы. За последние 12 лет сложился очевидный тренд в пользу увеличения доли федерального бюджета в консолидированном бюджете страны, за счет уменьшения доли региональных и местных бюджетов. Финансовая зависимость порождает зависимость во всех остальных вопросах. Устранять зазор между желаемым и действительным, Конституцией РФ и российскими реалиями лучше, поднимаясь к той планке, которая заложена в Основном законе. Иначе нам придется согласиться с такой логикой: если 131 закон не соответствует Конституции РФ, давайте поменяем Конституцию. А это неправильно. Лучше стремиться к реализации конституционных положений.

Позиция губернатора

– Совершенно согласен с тем, что вопросы взаимоотношений Федерации и субъекта РФ, субъекта и муниципалитета во многом определяются сложившейся налоговой системой, – отметил Владимир Якушев. – И, конечно, когда максимум налогов поступает в федеральный бюджет и минимум на территорию, где они зарабатываются, то, соответственно, мы имеем перевернутую картину, и говорить об эффективном самоуправлении достаточно сложно. Для этого у территорий недостаточно финансовых ресурсов. Практика взаимоотношений Федерации и регионов выглядит не лучшим образом. Полномочия делегируются, затем в течение двух лет финансируются. На третий год исполнения полномочий идет уменьшение финансирования на 50%. А далее субъект изыскивает собственные средства, чтобы исполнять полномочия. И от этого у нас достаточно много бед, административных взысканий, в том числе. Прокурорские проверки и предписания носят общеобязательный характер. И не вопрос – хорошая прокуратура или плохая, хорошо работает муниципалитет или плохо. Речь идет о том, в какой модели мы сегодня работаем. Регионы по отношению к муниципалитетам ведут себя более цивилизованно, потому что, как правило, мы делегируем им полномочия, и тут же подкрепляем их финансовыми ресурсами.

Что касается решений, которые принимаются в тиши кабинетов, то они уже не в тренде, как говорят. Потому что можно получить достаточно жесткую реакцию общественности. Интересоваться мнением жителей – у нас в регионе есть такая практика. И муниципалитеты тоже начинают ее нарабатывать. В Ишиме сегодня идут сумасшедшие политические баталии. Еще 10 лет назад большинство горожан высказались за строительство путепровода через Транссибирскую магистраль. Мы изыскали на это денежные средства. И вдруг началась серьезная дискуссия: а там ли его строят? В том ли месте? Вплоть до митингов. У глав муниципальных образований обычно 20 аргументов против проведения референдумов. Однако такую практику необходимо формировать. В этом случае мы получим юридически закрепленную позицию жителей. И, соответственно, вопрос дальнейших дискуссий и митингов сам по себе отпадет.

Почему власть должна быть заинтересована в активности граждан? Всегда честно об этом говорю: я хочу поделиться ответственностью. Мы советуемся с людьми и одновременно делимся с ними ответственностью. Это нормальная практика, и не нужно ее бояться. Со временем люди станут соучастниками решений, и доверие к власти будет на уровень выше того, что мы имеем сегодня. А то что-то снесли, что-то построили... Оказалось, не то снесли и не там построили. Кстати говоря, количество инициативных граждан растет. И конструктивных предложений становится все больше. Чем чаще мы будем выходить с ним на связь, тем больше идей граждане смогут предложить. Я веду на своей страничке видеоблог, и туда иной раз приходят просто суперпредложения. Люди порой подсказывают такие вещи, которые вполне заслуживают внимания властей.

Что касается нашей централизации и проникновения государственной власти в местное самоуправление. Наверное, это неправильно. Но у каждого решения есть две стороны. Мы знаем об огромных бюджетных обязательствах, которые взяло на себя государство. Речь идет о повышении заработной платы бюджетникам. Обязательства будут расти год от года. Отсюда – налоговое бремя на регионы. В результате мы чего-то не закупили, не построили. Но при этом получили конкурс 2,5 человека на место воспитателя в детском саду, чего у нас никогда не было. Думаю, что в общеобразовательных учреждениях вскоре произойдет то же самое.

Так мы выходим на тему человеческого капитала. Если мы не будем готовить хорошие кадры, то бюджетные деньги у нас будут вкладываться либо в дело, либо в пустоту. Приведу пример. Начинаем инвестиционный проект и вдруг – останавливаемся. Инженеры-проектировщики допустили массу ошибок. Как правило, любое изменение проекта – это полугодовая остановка. Четыре раза поменяли проект, и стройка отстала от графика на два года. При этом стоимость объекта возросла на 25-30 процентов. Мы можем говорить про лес, газ, инвестиции, но если мы не будем вкладываться в человеческий капитал, в подготовку высококвалифицированных рабочих, физиков, математиков, инженеров, у нас не будет достойной экономики.

Несмотря на недостатки 131-го Федерального закона, у местного самоуправления есть возможности для развития. В качестве примера могу привести районы Заболотья, куда в период весенней распутицы просто никак не добраться и где электричество включают на несколько часов в сутки. Так вот, там уровень самоорганизации и решения некоторых вопросов на порядок выше, чем в тех муниципалитетах, где у нас хорошие дороги, газификация, электричество, связь. Как-то в одном из поселений мы обсудили с населением массу вопросов. После этого поднялся один мужчина, и собрание его поддержало. А сказал он следующее: нам ничего не надо, мы сами решим все проблемы, дайте нам только нормального мужика, который мог бы возглавить наш кооператив. Самоуправление от слов – «сами управимся». Главное – использовать уже имеющиеся у местного самоуправления ресурсы, инициативу и активность граждан.