Новая классификация запасов уже есть

Нужны поправки в действующее законодательство и политическая воля

Как мы уже сообщали, в Тюмени прошло расширенное заседание Комитета по экономической политике Совета Федерации Федерального собрания РФ. Тема: «Роль топливно-энергетического комплекса Западной Сибири в социально-экономическом развитии Российской Федерации».

В заседании участвовали полномочный представитель Президента РФ в Уральском федеральном округе Игорь Холманских, губернатор Тюменской области Владимир Якушев, губернатор Ямало-Ненецкого автономного округа Дмитрий Кобылкин, губернатор Ханты-Мансийского автономного округа-Югры Наталья Комарова, председатель Тюменской областной Думы Сергей Корепанов, руководители профильных федеральных министерств, нефтегазовых компаний, ученые и эксперты.

Председатель Совета Федерации Валентина Матвиенко (она вела заседание) напомнила, что Россия «производит 10%, а потребляет 5,7% мировой первичной энергии». В 2013 году было добыто 523 миллиона тонн нефти. Страна сохраняет статус лидера по ее добыче. Что касается природного газа, то Россия на втором месте после США. «При этом топливно-энергетический комплекс обеспечивает более четверти ВВП, треть доходов бюджетной системы, две трети экспортных доходов. От него непосредственно зависит состояние национальной экономики».

Говоря о проблемах нефтегазового комплекса, Валентина Матвиенко отметила, что рост добычи нефти замедлился. «Главной причиной является крайне низкий уровень геологоразведочных работ. Деятельность большинства нефтяных компаний по этому направлению нельзя признать удовлетворительной».

По словам спикера СФ, целью проводимой государственной политики должно стать обеспечение прироста запасов углеводородов, превосходящего уровень добычи в полтора-два раза. «Для этого нужно стимулировать нефтегазовые компании вести геологоразведку за счет собственных средств и сил». «Государству необходимо перейти к дифференцированной стимулирующей системе налогообложения добычи. Это, в частности, позволит сделать рентабельной эксплуатацию низкодебитных скважин».

Председатель Совета Федерации говорила о проблеме добычи в Западной Сибири обширных залежей трудноизвлекаемых нефтегазовых ресурсов. Отметила, что уже созданы законодательные предпосылки по активизации внедрения новых методов их добычи. «Совет Федерации поддерживает предложение недропользователей об установлении нулевой ставки налога на добычу трудноизвлекаемой нефти, – пояснила Матвиенко. – Такое налоговое стимулирование обеспечит ежегодный прирост нефти в России в объеме 15-20 миллионов тонн».

Говоря о газовых проблемах, спикер СФ сказала об изменении структуры сырьевой базы. «До недавнего времени мы имели дело, главным образом, с однокомпонентным «сухим» газом. А сейчас страна переходит на многокомпонентные системы. По оценкам, к 2020 году Россия может добывать до 175 миллиардов кубометров в год так называемого «жирного» газа. Столь значительные запасы создают благоприятные условия для развития в регионе нефтегазохимических кластеров». В этих условиях одной из наиболее приоритетных задач инновационного развития становятся квалифицированное использование и глубокая переработка сырья. «По существу, речь идет о создании новой отрасли».

«Принципиально важным для экономики страны является развитие нефтепереработки и нефтехимии. Объём нефтехимической продукции в России оценивается всего в 56 миллиардов долларов, в то время как, например, в США он составляет более 500 миллиардов долларов, а в Китае – почти один триллион долларов».

Председатель СФ призвала разработать стратегию развития нефтегазоперерабатывающей и нефтегазохимической промышленности Западной Сибири, направленную на повышение глубины переработки углеводородов. «Развитие данного направления позволит диверсифицировать экспорт углеводородов, повысить в нем долю продукции высокого передела. Это может дать значительный мультипликативный эффект в развитии смежных отраслей».

– Трансформации мировых рынков углеводородов, связанные, в том числе с развитием сланцевой газодобычи и появлением новых игроков на рынке сжиженного природного газа, несут большие вызовы российской экономике и энергетике, – подчеркнула Матвиенко.

«Принятые в 2009-2011 годах Энергетическая стратегия России на период до 2030 года и генеральные схемы развития отраслей ТЭК, к сожалению, уже не соответствуют реалиям мировых рынков и прогнозу социально-экономического развития России. Необходимо срочно обновить эти документы». Председатель Совета Федерации призвала обсудить вопрос о разработке Программы комплексного освоения месторождений Западной Сибири и прилегающего арктического шельфа на период до 2035 года и далее до 2050 года, способной конкретизировать основные направления энергетической политики.

Выступавший следом полномочный представитель Президента РФ в Уральском федеральном округе Игорь Холманских отметил, что Западная Сибирь является одним из крупнейших поставщиков углеводородного сырья и бюджетообразующей территорией Российской Федерации. Однако ситуация с добычей углеводородов является достаточно сложной. «За последние шесть лет снижение добычи газа в Уральском федеральном округе составило 4%, нефти – 8%. Положение дел характеризуется высокой степенью выработанности скважин, при этом коэффициент извлечения нефти является достаточно низким».

«Отмена налога на воспроизводство минерально-сырьевой базы привело к значительному сокращению геологоразведки. Ненадлежащее исполнение проектных решений по срокам и объемам работ освоения участков недр также является фактором, тормозящим развитие ТЭК».

Игорь Холманских отметил и положительные тенденции в сфере нефтедобычи: увеличение финансирования геологоразведки, принятие на федеральном уровне мер по стимулированию нефтегазовых компаний к внедрению современных технологий добычи углеводородного сырья. В ряде регионов федерального округа приняты законы о налоговых льготах предприятиям ТЭК, осуществляющим инновационную деятельность. «Это позволило добывающим компаниям за три последних года увеличить расходы на геологоразведку в два раза».

Тем не менее полномочный представитель Президента РФ считает, что в настоящее время нарушен баланс интересов федерального центра, регионов, нефтяных компаний. «Это представляет угрозу экономической и энергетической безопасности страны. Выходом из ситуации является перераспределение полномочий и бюджетных ресурсов в пользу регионов и муниципалитетов, в том числе по использованию природных ресурсов».

По всей видимости, речь идет о возвращении принципа «двух ключей» (один – у Федерации, другой – у территории) для мелких месторождений. Президент Группы компаний «СибНАЦ» Анатолий Брехунцов подтвердил выкладки двух предыдущих докладов на цифрах и слайдах.

Губернатор Тюменской области Владимир Якушев на примере короткой презентации показал результаты работы региональной власти при реализации Уватского проекта («мелкие месторождения находятся на большой территории, не имевшей инфраструктуры; все прекрасно понимали, что без соответствующих стимулов сюда никто не зайдет»). Были сформулированы бюджетно-налоговые стимулы – и вот результат: затраты бюджета многократно окупились. Теперь областная власть намерена плотно заняться Тобольским проектом. На трудноизвлекаемых запасах Тюменская область стала, по сути, новым регионом российской нефтедобычи.

Речь, понятно, идет о юге большой Тюменской области. Заместитель министра энергетики Российской Федерации Кирилл Молодцов рассказал о планах развития Западно-Сибирской нефтегазовой провинции. Он напомнил, что в прошлом году в регионе было добыто 315 миллионов тонн нефти, это на 1,4 миллиона тонн меньше, чем в 2012 году. Переломить негативную тенденцию могут меры налогового стимулирования, над которыми сейчас работает Министерство экономического развития.

Заместитель министра природных ресурсов и экологии – руководитель Федерального агентства по недропользованию Валерий Пак напомнил высокому собранию о разнице между ресурсами и запасами. Путаница в этих понятиях приводит к вещам удивительным (есть дебит, но работать приходится себе в убыток). «Ресурсный потенциал – это запасы нефти и газа определенной степени изученности, которые есть в недрах. А запасы – это экономически целесообразные к добыче полезные ископаемые при существующих затратах и налогообложении. Ресурсный потенциал в Российской Федерации намного превышает возможности запасов».

Пак отметил, что качество ресурсного потенциала сильно изменилось. «Это объективная природная реальность, которую мы должны иметь в виду. И если раньше сильно надеялись, что Западная Сибирь заменит Восточную Сибирь (ресурсный потенциал там достаточно высок), то работы, которые там велись, показали: а) месторождения в Восточной Сибири совсем другой крупности; б) многие месторождения по сути своей являются трудноизвлекаемыми.

Поэтому, когда говорят о льготах, я считаю, что это неправильный термин − это вообще дифференцированный налог на добычу: в зависимости от природных факторов того или иного пласта, если говорить огрубленно. Почему у нас в Западной Сибири такие мелкие месторождения пошли? Потому что традиционные коллекторы исчерпались. Только пограничные зоны, необводненные участки месторождений дают прирост. Поэтому мы объективно должны понимать, что налоговая база, по крайней мере в месте добычи, будет падать. Вопрос, как она будет падать: либо регулируемо (путем деференциализации налогов и вовлечения в разработку трудноизвлекаемых запасов), либо это будет, по сути, неуправляемое падение налогов в результате уменьшения добычи».

По словам Валерия Пака, нефтяная отрасль уже во многом выполнила свою миссию, нужно думать о развитии промышленного потенциала. Отрасль может послужить отличным локомотивом. «Работа на арктическом шельфе – это качественно новая промышленность (возможно, это будет подводный флот, где у нас есть определенные возможности). СПГ – тоже новый элемент, где можно думать не только о сжижении газа, но и о создании собственного танкерного флота и так далее. И, конечно, это нефтегазохимия, которая может создать те высокопроизводительные рабочие места, которые так необходимы Российской Федерации.

Тему развил генеральный директор ОАО «Сургутнефтегаз» Владимир Богданов, который заявил что «передовой» опыт «Сургутнефтегаза» по разработке трудноизвлекаемых запасов показал: не нужно высовываться, пока законы нормальные не приняты. За подобные показатели в советское время давали Героя Соцтруда, а сейчас не знаешь, куда бежать и что с людьми делать!». Речь идет не только о нефтяниках, на «Сургутнефтегаз» завязано более двух тысяч смежников. «Мы еще за счет старого жирка сколько-то поживем, а что будут делать машиностроители? Что будет с моногородами – придут в Минфин, не за работой, а за подачками!». Практик Богданов, отложив в сторону приготовленную презентацию, говорил о вещах любопытных и даже удивительных. Одни экспертизы чего стоят.

К примеру, строительство разведочных скважин привязали к Градостроительному кодексу! «Приходишь с планом геологоразведочных работ, а тебе говорят: где у тебя градостроительный план? Это разговор глухого и немого! Вот вам и инвестиции, и геологоразведка, и прирост запасов, и наполнение бюджетов всех уровней! Немедленно нужно внести поправки в Градостроительный, Земельный, Лесной и Водный кодексы и Закон о недрах. Кстати, законы друг другу противоречат, особенно на стыках». В качестве примера Богданов привел обсуждаемый в Думе Закон о промышленных отходах, по которому воду, добываемую вместе с нефтью и после очистки снова закачиваемую в пласт по нагнетательным скважинам, будут облагать налогом как отходы производства. Все министерства согласились с тем, что делать этого ни в коем случае нельзя. Но Счетная палата дает отрицательное заключение: в федеральном бюджете не хватает 50 миллиардов. «Ну, если еще и это пройдет!.. Вопросом занимаются люди, которые в технологии ничего не понимают!».

– С водой, конечно, ситуация еще та! – заметил генеральный директор федерального бюджетного учреждения «Государственная комиссия по запасам полезных ископаемых» (ФБУ ГКЗ) Игорь Шпуров. − Уже одно это оправдало проведение выездного заседания.

Что же касается существа дела, то генеральный директор пояснил: на начало этого года в России числилось 18,2 млрд тонн нефти промышленных категорий АВС1. В 2012 году добыча составила 523 миллиона тонн. На первый взгляд, обеспеченность запасами достаточно высокая. Однако проблема заключается в том, что в настоящее время освоено менее 60% всех разведанных запасов. Остальные не вовлечены в разработку. Как правило, это нефтяные оторочки газовых месторождений, высоковязкой нефти, коллекторы с низкой проницаемостью, удаленные от транспортной инфаструктуры месторождения. То есть запасы, которые принято называть трудноизвлекаемыми. Разработка большинства из них в настоящее время экономически неэффективна.

Поэтому для целей стратегического планирования добычи нефти, при существующей экономической ситуации и действующем налогообложении, в расчет надо брать не 18,2 млрд тонн, а примерно 13 млрд тонн. Такая существенная поправка означает, что если мы не примем в ближайшее время кардинальных мер по увеличению ГРР (геологоразведочных работ), а также вовлечению неохваченных запасов в разработку, то с большой вероятностью попадем в ситуацию, когда добыча нефти станет снижаться. Это может произойти в течение ближайших двух-пяти лет. Более того, чтобы избежать такой неопределенности в будущем, уже сейчас необходимо скорректировать имеющиеся подходы к оценке запасов углеводородов. Именно эта цель заложена в основу реформирования их классификации. В настоящее время новая классификация утверждена. Осуществляются мероприятия, нацеленные на ее масштабное внедрение, начиная с 2016 года.

Новая классификация призвана, во-первых, оценивать запасы, которые можно эффективно добывать при существующих ценах на нефть и налоговой системе, а во-вторых, выделять те, которые относятся к категории трудноизвлекаемых и не могут быть разработаны без вмешательства государства. Когда такой адресный подход находит отражение в балансе, тогда диалог государства и недропользователя идет конструктивно. Результатом такого диалога станут взвешенные налоговые преференции, позволяющие обеспечивать исполнение основных параметров, определенных задачами государственного планирования.

Помимо налоговых льгот, помощь государства может заключаться также в развитии инфраструктуры и поиске инновационных технологий разработки. И это, наверное, самое главное. Потому что любые льготы, субвенции и прочие налоговые преференции могут быть даны недропользователю только на время – на то время, пока не появятся и не будут апробированы технологии, позволяющие такие запасы успешно разрабатывать в условиях действующего налогового режима. Говоря фигурально – пока не появится ключ к трудноизвлекаемым запасам. Если с этой, глобальной точки зрения посмотреть на проблему трудноизвлекаемых запасов, то станет очевидно, что налоговые льготы – это не что иное, как стимулирование государством инновационного развития ТЭК. Реализация этого подхода на практике позволит в реальные сроки вовлечь в промышленное освоение запасы, которые в настоящее время являются нерентабельными и забалансовыми.

Конечно, существуют проблемы, мешающие полномасштабному развитию такого подхода в каждодневную практику государственного регулирования недропользования. Как правило, львиная их доля связана с отсутствием понятийного аппарата в отношении термина «трудноизвлекаемые запасы» и, как следствие, в сложности администрирования даже тех налоговых льгот, в отношении которых приняты нормативные акты Российской Федерации. Эти задачи определены и поставлены перед ГКЗ («Государственная комиссия по запасам полезных ископаемых») Министерством природных ресурсов и будут решены в 2016 году, подчеркнул генеральный директор.

– Однако хочу обратить внимание высокого собрания, что уже сегодня в ГКЗ создана такая система подготовки управленческих решений в отношении трудноизвлекаемых запасов, которая может стать основой для принятия новых законодательных инициатив, направленных на инновационное развитие отрасли», – заключил Игорь Шпуров.

Другими словами, новая классификация запасов, которая дает возможность готовить соответствующие управленческие решения, позволяющие вводить не только трудноизвлекаемые запасы, но и запустить в России на новый уровень инновационный процесс, уже есть. Нужны поправки в действующее законодательство и политическая воля.

Работа на арктическом шельфе – это качественно новая промышленность. СПГ – тоже новый элемент, где можно думать не только о сжижении газа, но и о создании собственного танкерного флота и так далее.