Виктор Полтерович: "Стратегия модернизации российской экономики: система интерактивного управления ростом"

Губернаторские чтения, Тюмень, 18 ноября 2010 г.

Стратегия модернизации российской экономики: система интерактивного управления ростом

В. М. Полтерович

ЦЭМИ РАН, Москва

1. Вводные замечания

В экономическом отношении Россия серьезно отстала от передовых стран: российский душевой ВВП по паритету покупательной способности составляет примерно треть американского показателя и около 45% душевого ВВП Германии, Франции, Великобритании.

В России, как и в других странах аналогичного уровня развития, фирмы за редким исключением не предъявляют спрос на инновации: им выгоднее заимствовать. Попытки правительства идти против рынка, навязывая ему «инновационную стратегию», могут привести лишь к снижению эффективности. Немногие предприятия, способные получать прибыль от освоения принципиально нового, сосредоточены в нескольких передовых регионах и работают почти исключительно на экспорт. Остальные оказываются на периферии государственного внимания. Это ведет к разобщенности бизнеса и государства, к обилию незавершенных инициатив и масштабным издержкам.

И теория, и опыт разных стран с очевидностью демонстрируют, что в такой ситуации ставить задачу немедленного перехода на инновационный путь преждевременно. Необходимо выработать стратегию, обеспечивающую мобилизацию усилий для эффективного заимствования и постепенного перехода к инновационному развитию. При этом следует добиваться модернизации широкого круга перспективных отраслей.

Система интерактивного управления ростом (СИУР)

Анализ стратегии стран, решивших задачу догоняющего развития, показывает, что для успеха необходима нестандартная институциональная конструкция. Она должна включать в себя национальную инновационную систему, настроенную на решение задач заимствования, обеспечивать координацию различных типов экономической политики для увеличения абсорбционной способности3 страны и опираться на систему интерактивного планирования, предусматривающую взаимодействие правительства, бизнеса и гражданского общества в процессе формирования и реализации крупномасштабных модернизационных проектов. Эти три элемента в совокупности образуют то, что я называю Системой интерактивного управления ростом (СИУР). Ее формирование, на мой взгляд, должно стать основой стратегии модернизации российской экономики.

2.1. Интерактивное планирование

Система индикативного (интерактивного) планирования в ее обновленном варианте должна стать важнейшей составной частью механизма модернизации. Четыре принципа, лежащие в основе этой системы, представляются наиболее существенными. Во-первых, планы формируются на основе проектов модернизации секторов и регионов, разрабатываемых в процессе диалога федеральных и региональных администраций, ассоциаций бизнеса и представителей гражданского общества. Во-вторых, процесс планирования является непрерывным («скользящим»), так что к началу каждого года разрабатывается система взаимоувязанных долгосрочных, среднесрочных и краткосрочных планов. В-третьих, выполнение планов достигается не за счет административного принуждения, а за счет рыночных стимулов и в рамках рыночных механизмов. В-четвертых, государство играет роль координатора не только на стадиях отбора и реализации проектов, но и на стадии их инициации. При этом формат взаимодействия далеко выходит за обычные рамки частно- государственного партнерства, которое, впрочем, может использоваться на заключительном этапе процесса планирования и в процессе реализации планов.

Возглавлять процесс могло бы специально созданное для этой цели Федеральное агентство по интерактивному планированию, подчиненное непосредственно главе правительства. Его деятельность должна опираться, с одной стороны, на региональные агентства по планированию (центры развития), а с другой - на систему экспертных комиссий, включающих представителей администрации, профсоюзов, ассоциаций потребителей и отраслевых ассоциаций бизнеса. Должен быть разработан итеративный процесс сбора и обработки информации и согласования решений, использующий современные средства анализа.

Необходимо выработать единые требования к проектам модернизации на уровне отрасли и региона; в частности все проекты должны включать расчет эффективности по единой методике. Формирование такой системы - длительный процесс, поэтому следует развертывать ее постепенно, добиваясь положительных результатов на каждом этапе.

Финансирование широкомасштабных проектов модернизации должно, как правило, осуществляться в рамках проектного финансирования и использования схем частно-государственного партнерства. В наших условиях проектное финансирование приобретает особое значение, поскольку крупные банки располагают (или, по крайней мере, имеют возможность располагать) необходимой информацией и высококвалифицированными специалистами по оценке эффективности проектов. Таким образом, общая схема планирования такова: выдвижение идеи проекта (как правило, отраслевой ассоциацией) - одобрение идеи проекта соответствующим экспертным советом при Агентстве по интерактивному планированию (АИП) - разработка чернового варианта совместно соответствующим департаментом АИП и отраслевой ассоциацией - одобрение на экспертном совете и выбор банка - детальный расчет эффективности проекта по схеме проектного финансирования - заключение договора о намерениях - включение проекта в индикативный план - заключение договора о реализации проекта по схеме частно-государственного партнерства.

2.2. Национальная инновационная система

Одна из важнейших задач системы интерактивного управления ростом состоит в непрерывном увеличении абсорбционной и инновационной способностей страны. На первых этапах абсорбционная способность играет решающую роль, определяя издержки и скорость заимствования, а тем самым и рациональный уровень заимствуемых технологий. Абсорбционная способность зависит от всех элементов СИУР, но наиболее непосредственно проявляется в работе институтов развития - исследовательских центров и центров трансфера технологий, технопарков, свободных экономических зон, Банка развития, и т. п.

Необходима сеть региональных институтов развития, связанных так, чтобы каждый регион мог с минимальными издержками заимствовать достижения более продвинутых партнеров. Институты развития должны играть важную роль в процессе разработки отдельных аспектов плана, при отборе, согласовании и финансировании проектов модернизации, в обеспечении контактов отечественных и иностранных специалистов.

2.3.Координация экономической политики

Говоря о политике заимствования, следует иметь в виду следующие процессы и инструменты, позволяющие влиять на абсорбционную способность страны.

• Регулирование импорта нового оборудования и технологий.
• Регулирование прямых иностранных инвестиций в отечественную экономику и за рубеж.
• Освоение новых методов организации производства в результате конкуренции на мировом рынке.
• Взаимодействие с зарубежными специалистами: обучение и стажировки за рубежом, приглашение зарубежных преподавателей, совместные исследования.
• Предотвращение утечки мозгов, стимулирование возвращения россиян, получивших образование или опыт работы на Западе.
• Политика прямой государственной поддержки заимствований.
• Стимулирование развития исследовательских отделов крупных фирм.

Все эти типы политики должны быть скоординированы между собой.

3. Что мы имеем?

В последние десять лет постепенно формируется ряд элементов, необходимых для функционирования СИУР. Для многих отраслей и регионов разработаны стратегические планы. Постепенно внедряются механизмы частно-государственного партнерства и проектного финансирования. Предприняты масштабные меры по совершенствованию научно-образовательной сферы. Однако эти проекты осуществляются без ясного видения общей перспективы, а потому с чрезмерными издержками.

4. Формирование СИУР на региональном уровне

Весьма вероятно, что система интерактивного управления ростом будет формироваться не сверху путем издания соответствующих федеральных законов, а на региональном уровне - путем создания региональных агентств по планированию или центров развития. В задачи таких агентств должно входить а) создание «площадки» для взаимодействия ассоциаций бизнеса, региональной администрации и представителей гражданского общества с целью инициации, разработки и отбора эффективных проектов модернизации; б) разработка (совместно с соответствующими подразделениями регионального правительства) системы скользящих планов; в) координация деятельности институтов развития в регионе; г) выдача рекомендаций региональной администрации о координации различных видов экономической политики с целью повышения абсорбционной способности региона.

5. Пример масштабного проекта: формирование массовой ипотеки.

Целью данного проекта является улучшение снабжения жильем основных слоев населения с невысокими доходами. Для достижения этой цели планируется сформировать

• систему целевых жилищных накоплений - банковских спецсчетов, реализующих алгоритм стройсберкасс;
• сектор субсидируемого строительства дешевого жилья.

В современной России система целевых жилищных вкладов является наиболее эффективным каналом субсидирования населения с невысокими доходами. Этот вывод опирается на анализ истории и эволюции ипотечных институтов в мире за два века, изучение опыта создания ипотеки в странах Восточной Европы и попыток создания ипотеки в России в 1992—2008 гг., расчеты по математической модели на российским данным, а также на сопоставление ипотечных систем в переходных экономиках в условиях текущего кризиса.

Для того, чтобы обеспечить участникам системы жилищных накоплений достаточно низкие цены жилья планируется сформировать компанию-девелопера в собственности администрации. Благодаря девелоперу застройщики освобождаются от рисков и обременений, нередко возникающих при взаимодействии с коммунальными службами. Кроме того, застройщикам обеспечивается спрос вкладчиков спецсчетов, а при определенных условиях предусматриваются дотации из регионального бюджета. В обмен на это застройщик обязуется ограничить цены на жилье.

В настоящее время по заказу администрации Краснодарского края при участии Сбербанка ведется разработка пилотного проекта формирования массовой ипотеки для Краснодара с учетом специфики города.

6. Заключение

Изучение опыта догоняющего развития показало, что для его успеха необходима система, включающая три основных элемента: скользящее интерактивное планирование; институты трансфера технологий; координация различных типов экономической политики. Такая система должна способствовать увеличению абсорбционной способности страны (региона) и обеспечивать взаимодействие правительства, бизнеса и общества для формирования эффективных проектов модернизации. При этом эффект может быть получен уже на начальных этапах формирования такой системы.