Медиакарта
15:35 | 28 марта 2024
Портал СМИ Тюменской области

"О порядке предотвращения и урегулирования конфликта интересов на государственной службе"

Задачи разработки антикоррупционных механизмов, в том числе и механизма выявления и разрешения конфликта интересов на государственной службе, провозглашаются Федеральной программой "Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)". Впервые нормативное определение понятия "конфликт интересов" в законодательстве о государственной службе как ситуации, когда личная заинтересованность влияет или может повлиять на объективное исполнение должностных (служебных) обязанностей, появилось в Указе Президента РФ от 12 августа 2002 г. N 885 "Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих". В настоящее время понятие конфликта интересов и правовые основы его разрешения применительно к служебным отношениям урегулированы в Федеральных законах от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ), от 25.12.2008 N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее – Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ). Практика прокурорского надзора позволяет выделить следующие ситуации, связанные с конфликтом интересов на государственной службе: 1) занятие иной оплачиваемой деятельностью без уведомления работодателя при наличии (возможности) конфликта интересов; 2) владение государственным или муниципальным служащим ценными бумагами, акциями (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций), а равно непринятие мер к передаче принадлежащих ему указанных активов в доверительное управление в соответствии с законодательством РФ в целях предотвращения конфликта интересов; 3) замещение должности государственной (муниципальной) службы в случае близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с государственным (муниципальным) служащим, если это связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому.

Введение института конфликта интересов в Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" связано с либерализацией запрета на занятие другой оплачиваемой деятельностью: ч. 2 ст. 14 Закона, позволяя гражданскому служащему с предварительным уведомлением представителя нанимателя выполнять иную оплачиваемую работу, ставит обязательное условие - выполнение такой работы не должно повлечь за собой конфликта интересов. Это так называемая ситуация возникновения конфликта интересов при "правомерном извлечении дохода" <1>, которая может возникать достаточно часто, и процедура, связанная с предотвращением и выявлением конфликта интересов, по мнению законодателя, должна быть максимально простой. Но, к сожалению, исходя из формулировки ч. 2 ст. 14 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", процедура упрощена настолько, что порядок обращения гражданского служащего с таким уведомлением остался неурегулированным. По мнению А.А. Гришковца, для обеспечения реализации права гражданского служащего на занятие иной оплачиваемой деятельностью необходимо нормативно определить форму уведомления. Данное уведомление должно содержать сведения о деятельности, которую должен осуществлять служащий (консультации, преподавательская), форму и порядок оплаты, срок, в течение которого служащий собирается осуществлять соответствующую деятельность <2>. Как отмечает А.В. Куракин, положения ч. 2 ст. 14 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" требуют дополнительного уточнения: принцип уведомления не предполагает по своей сути получения какого-либо согласия со стороны представителя нанимателя; кроме того, в Законе не указано, в какой форме это уведомление должно быть реализовано <3>, хотя все другие виды информирования представителя нанимателя осуществляются в письменной форме.

<1> Казаченкова О.В. Конфликт интересов на государственной гражданской службе // Журнал рос. права. 2006. N 3. <2> Гришковец А.А. Проблемы правового регулирования и организации государственной гражданской службы в Российской Федерации: Автореф. дис. ... д.ю.н. М., 2004. <3> Куракин А.В. Административные запреты и ограничения как средство противодействия коррупции в системе государственной службы // Административное и муниципальное право. 2008. N 1.

Также следует отметить тот факт, что положения ч. 2 ст. 14 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" не были изменены в связи с принятием в декабре 2008 г. пакета антикоррупционных законов, в отличие от п. 1 ч. 3 ст. 17 Закона. В соответствии с последним некоторым бывшим гражданским служащим в течение двух лет после ухода с государственной службы необходимо получать согласие комиссии по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов для замещения должностей, а также выполнения работы на условиях гражданско-правового договора в коммерческих и некоммерческих организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями входили в их должностные обязанности. Казалось, что тождественные по характеру ситуации, связанные с занятием гражданским служащим (бывшим гражданским служащим) оплачиваемой деятельности, при возможности возникновения конфликта интересов требуют унифицированного механизма его разрешения. Поэтому вызывает недоумение, что гражданский служащий для занятия иной деятельностью должен только уведомить представителя нанимателя, а после ухода с государственной службы - получить согласие комиссии по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов. В случае если государственный или муниципальный служащий владеет ценными бумагами, акциями (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций), он обязан в целях предотвращения конфликта интересов передать принадлежащие ему ценные бумаги, акции (доли участия, паи в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с законодательством Российской Федерации (ч. 6 ст. 11 Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ). Как показывает практика, передача такого имущества осуществляется, как правило, родственникам, что не позволяет утверждать о достижении целей правового регулирования. Незаинтересованность в использовании должностного или иного служебного положения для управления активами будет достигнута только в том случае, когда такие активы будут переданы в управление независимому доверительному управляющему. В этих целях вполне может быть использован положительный опыт Канады, в которой в 1985 году принят Ценностный этический кодекс государственной службы, состоящий из 4 частей. В приложении к Кодексу содержится перечень страховых и доверительных фондов, необходимых государственным служащим для помещения своего имущества, порядок владения которым реорганизуется ими в соответствии с правилами о предотвращении "конфликта интересов" <4>.


<4> См., подробнее: Антикоррупционная политика в системах государственной службы зарубежных государств. М., 2010. С. 30 - 36.

Для урегулирования конфликта интересов в органах государственной власти или органах местного самоуправления образуются комиссии по урегулированию конфликта интересов. Впервые на законодательном уровне образование комиссий по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов было предусмотрено в ч. 5 ст. 19 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации". В ней же определялось, что такие комиссии создаются в государственном органе, федеральном государственном органе по управлению государственной службой и государственном органе субъекта по управлению государственной службой. Организация комиссий по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов рассматривается как создание внутриведомственной основы противодействия коррупции в рамках проводимой в стране административной реформы <5>. По мнению Н. Шуваловой, из содержания п. 5 ст. 19 Закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" следует, что создаваемые в государственных органах, федеральном государственном органе по управлению государственной службой и государственном органе субъекта Федерации комиссии должны составить единую систему управления нравственными отношениями на гражданской службе, координируемую и контролируемую федеральным государственным органом по управлению государственной службой <6>.

<5> Цирин А.М. Формирование институциональной основы противодействия коррупции в федеральных органах исполнительной власти // Журнал рос. права. 2009. N 3; Астанин В.В. Комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов (анализ и оценка предмета деятельности и коррупциогенных рисков участия экспертов в их работе) // Рос. юстиция. 2009. N 2. <6> Шувалова Н. Почему бездействуют комиссии по соблюдению требований к служебному поведению в конфликте интересов // Государственная служба. 2009. N 2.

Указом Президента РФ от 01.07.2010 N 821 утверждено новое Положение о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов, основное назначение которых заключается в установлении соответствующих фактов и обстоятельств. Основной формой работы комиссии является заседание, по результатам которого комиссия принимает решение о соблюдении или несоблюдении требования к служебному поведению и (или) требования об урегулировании конфликта интересов. Принятое решение является основанием для подготовки и внесения комиссией руководителю государственного органа рекомендаций в отношении государственного служащего, суть которых в зависимости от характера допущенного нарушения заключается либо в его порицании (государственному служащему указывается на недопустимость нарушения требований к служебному поведению и (или) требований об урегулировании конфликта интересов), либо в применении к государственному служащему конкретной меры ответственности. Следует обратить внимание на то, что руководитель государственного органа не связан мнением комиссии при принятии решения о мере воздействия на государственного служащего; в то же время на него возлагается обязанность информировать комиссию о рассмотрении рекомендаций и принятом решении. В случае установления комиссией признаков правонарушения такая информация предоставляется либо руководителю государственного органа (при выявлении дисциплинарного проступка), либо в правоприменительные органы (при выявлении факта совершения государственным служащим действия (факта бездействия), содержащего признаки административного правонарушения или состава преступления), которые в пределах своей компетенции обязаны принять необходимые процессуальные решения.

Анализ мероприятий антикоррупционного характера, проводимых федеральными органами исполнительной власти в рамках утвержденных ими антикоррупционных программ <7>, показывает, что комиссии по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов создаются формально и связываются исключительно с мероприятиями по совершенствованию механизма кадрового обеспечения, что ограничивается изданием приказа о создании комиссии. Причинами бездействия формально созданных комиссий называют: вспомогательный характер поставленных перед ними задач; вытекающую из этого функциональную ограниченность; эпизодический характер работы; рекомендательный характер принимаемых комиссиями решений; разобщенность деятельности комиссий, созданных в государственных органах, ввиду отсутствия организационной структуры, которая бы обеспечивала координацию и контроль их деятельности <8>.

<7> Разработка и внедрение ведомственных антикоррупционных программ в федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации входят в План мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 гг.: одобр. распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. N 1789-р. <8> Шувалова Н. Указ. соч.

Необходимо отметить, что основной задачей гражданского служащего и представителя нанимателя является предотвращение случаев возникновения у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов в служебных отношениях. Цель - недопущение причинения вреда законным интересам граждан, организаций, общества, Российской Федерации или ее субъекта. Согласно ч. ч. 4 и 5 ст. 11 Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ предотвращение или урегулирование конфликта интересов может состоять: - в изменении должностного или служебного положения государственного или муниципального служащего, являющегося стороной конфликта интересов, вплоть до его отстранения от исполнения должностных (служебных) обязанностей в установленном порядке, и (или) в отказе его от выгоды, явившейся причиной конфликта интересов (ч. 4); - кроме того, предотвращение и урегулирование конфликта интересов, стороной которого является государственный или муниципальный служащий, осуществляются путем отвода или самоотвода государственного или муниципального служащего (ч. 5), что, как показывает практика, не является характерной чертой поведения большинства государственных и муниципальных служащих.

Подводя итог сказанному, можно прийти к очевидному выводу, что предложенные федеральным законодательством способы урегулирования конфликта интересов не способствуют полноценной профилактике и предупреждению конфликта интересов на государственной службе. Эффективное функционирование комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих и урегулированию конфликта интересов и создание системы управления государственной службой во главе с федеральным государственным органом по управлению государственной службой - это комплекс взаимосвязанных проблем правового и организацуионного характера.