Решать задачи сообща

Тюменская область входит в число лидеров по развитию местного самоуправления

В этом году исполняется 10 лет вступления в действие Федерального закона №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». О том, как работает закон в нашем регионе, рассказал заместитель председателя Тюменской областной Думы, председатель Президиума Совета муниципальных образований Тюменской области, председатель совета Тюменского регионального отделения Всероссийского совета местного самоуправления Виктор Рейн.

В начале разговора Виктор Александрович напомнил, что местное самоуправление имеет глубокие исторические корни. Так, одной из форм прямой демократии в славянских государствах были народные собрания – вече. Начало развитию законодательства о местном самоуправлении положено 21 апреля 1785 года, когда по указу императрицы Екатерины II была издана «Жалованная грамота городам», впервые объединившая в единое сообщество разрозненные группы жителей и определившая их права и обязанности.

В 2012 году Указом Президента РФ в России установлен День местного самоуправления. Впервые он будет отмечаться 21 апреля 2013 года. По мнению нашего собеседника, это хороший повод подвести некоторые итоги работы по организации местного самоуправления.

Приблизить власть к народу

Как отмечает Виктор Рейн, одна из основных задач муниципальной реформы заключалась в приближении местной публичной власти к населению.

-Эта задача в целом решена за счёт повсеместного создания на территории Российской Федерации городских и сельских поселений, в результате чего общее количество муниципальных образований в стране увеличилось более чем в два раза – с 11000 до 23139, - констатирует он. – Практически во всех городских и сельских поселениях органы местного самоуправления сформированы, они заработали и приняли на себя значительные функции по непосредственному обеспечению жизнедеятельности людей на местах.

Есть разные схемы построения органов местного самоуправления. На юге Тюменской области 319 муниципальных образований, в других регионах их либо больше, либо меньше. Это решает сам субъект РФ.

В последние годы существует тенденция к сокращению количества муниципальных образований, в основном на селе. Основная причина – сложность реализации возложенных на органы местного самоуправления полномочий, связанная с недостаточным экономическим потенциалом поселения. Поэтому муниципальные образования объединяют.

В целом финансовое обеспечение вопросов местного значения является краеугольным камнем для развития местного самоуправления. В 2011 году в России доля налоговых и неналоговых доходов в общем объеме поступлений в бюджеты муниципальных районов снизилась и составила в среднем 36,6%. Это и есть реальная оценка уровня дееспособности местного самоуправления. Мы можем говорить правильные слова о том, что местная власть наиболее приближена к людям, лучше видит проблемы и может успешнее их решать. Но если у неё нет денег – а в стране есть муниципальные образования, которые даже электричество не способны оплатить, - она просто не сможет работать эффективно.

Высокая планка

- Как выглядит на этом фоне ситуация с местным самоуправлением в Тюменской области?

-Наша область, в отличие от многих субъектов, располагает финансовыми средствами для решения вопросов местного значения. Ежегодно на эти цели направляется колоссальная сумма - около 50 млрд. руб. Главное, что сделано за последние годы, - огромные средства вложены в развитие территорий, которые получили необходимую инфраструктуру, социально значимые объекты. Утверждены генеральные планы развития муниципальных образований. Сформирована нормативно-правовая база. Мы знаем, в каком направлении двигаться.

В области осуществлена беспрецедентная работа по диверсификации региональной экономики, модернизированы практически все её отрасли. Особое внимание уделяется формированию инвестиционного климата и привлечению инвестиций в регион. Реализованы масштабные инвестиционные проекты. Проведена реформа государственного и муниципального управления. Сформированы кластеры опережающего развития. Динамично развивается региональный бизнес. Уровень государственной поддержки отдельных категорий граждан - один из самых значительных в России. И главное - в регионе есть широкая общность людей, объединённых одной целью: сделать нашу область лучшим местом на земле для каждого её жителя.

Не случайно Тюменская область входит в число лидеров по уровню развития местного самоуправления. Кроме нас это Москва, Санкт-Петербург, Татарстан. Есть субъекты, где ситуация по ряду показателей лучше, зато мы уверенно продвигаемся по всем направлениям. А это очень высокая планка, социальная в том числе. Конечно, нам есть куда расти. Но то, что в регионе уже сделан огромный прорыв в этом направлении, – факт бесспорный.

Открытой площадкой для общения всех субъектов гражданского общества является Совет муниципальных образований Тюменской области, образованный в 2006 году. В настоящее время в его состав входят все муниципальные образования региона: пять городских округов, 21 муниципальный район, 293 сельских поселения. В числе задач Совета - содействие организации, осуществлению и развитию местного самоуправления в интересах населения, содействие решению социальных и экономических проблем и повышению качества жизни жителей Тюменской области.

При Тюменской областной Думе действует Совет представительных органов, который возглавляет председатель Думы С.Е.Корепанов. Институт достаточно молодой, ему около двух лет, но он решает значимые вопросы. Основная цель - усилить участие представительных органов в муниципалитетах. Для людей, приезжающих из территорий, очень важно, что они не варятся в собственном соку, не брошены наедине с проблемами, их вопросы рассматриваются на региональном уровне.

Ежегодно областной парламент принимает большое количество изменений в законы по делегированию отдельных государственных полномочий на уровень муниципальных образований. Делается это очень взвешенно. Созрело муниципальное образование, готово принять определённые полномочия – передаём. При этом обязательно гарантируем их финансовое обеспечение.

Право на самоуправление

- По федеральному закону №131 органы местного самоуправления должны опираться на активное участие жителей муниципального образования в решении вопросов местного значения. Как граждане реализуют своё право на самоуправление?

-Прежде всего - участвуя в выборах должностных лиц и депутатов органов местного самоуправления. Кроме того, граждане непосредственно вовлечены в публичное обсуждение проектов муниципальных правовых актов и в организацию работы ТОСов.

На территории региона зарегистрировано 110 ТОСов. Большая часть из них находится в городах Тюмени, Тобольске, Заводоуковске, а также в Сладковском районе, где в 20 из 46 населённых пунктов действует территориальное общественное самоуправление. Несколько ТОСов организовано в Тобольском районе. Но в целом активность населения по организации ТОС, особенно на селе, пока невысока: органы территориального общественного самоуправления есть лишь в 23 из 293 сельских поселений.

Между тем ТОСы – это уникальная форма работы на территориях. По опыту своей деятельности на посту главы г. Ишима знаю, что ТОСы могут быть великолепными помощниками в решении вопросов местного значения. Активные граждане проводили встречи с ветеранами, работали со сложными семьями, анализировали имеющиеся проблемы, выявляли узкие места, помогали контролировать проведение определённых работ на своей территории. Даже объекты инфраструктуры появлялись именно по инициативе населения.

Так что ТОС – сильный институт, надо его расширять и развивать. Считаю крайне важной задачей для представительной власти всех уровней совместно с исполнительными органами заметно повысить участие граждан в этой работе и содействовать формированию активной гражданской позиции жителей муниципальных образований. Потому что ряд вопросов может быть решен только самим населением.

Это согласуется и с посланием губернатора Тюменской области В.В.Якушева областной Думе «О положении дел в Тюменской области», в котором говорится: «Институтом развития может и должен быть сам муниципалитет, улица, двор, ТСЖ, семья и даже отдельный человек. А задача местного самоуправления – сделать таких людей полноправными «акционерами» развития среды их обитания, создать атмосферу защищённой и поощряемой социальной креативности».

В качестве положительных примеров участия граждан в местном самоуправлении можно привести регулярное публичное обсуждение вопросов местного значения в областной столице и г. Ишиме, где жители сами принимали решения по транспортным проблемам и размещению отдельных объектов. В Уватском муниципальном районе граждане участвовали в публичных слушаниях по вопросу обустройства нефтяных месторождений. В Тобольском городском округе они приняли участие в создании при городском общественном совете палаты органов ТОС. Также в Тобольске проводятся совместные мероприятия рабочих групп администрации города и органов территориального общественного самоуправления.

– Сходы – это ведь тоже форма участия граждан в местном самоуправлении?

-Безусловно. Также это один из наиболее эффективных способов взаимодействия власти с населением, обратной связи с ним. Граждане заслушивают отчёт власти о том, что сделано, оценивают уровень и качество этой работы. На сходах определяются проблемные вопросы территории. Очень важно, чтобы такая работа проводилась постоянно. Чтобы граждане на деле участвовали в решении волнующих их проблем.

Главный контролёр - население

- В идеале местное самоуправление предусматривает полное решение местных вопросов населением? Или органы государственной власти должны контролировать этот процесс?

-Знаете, в некоторых регионах буквально понимали норму Конституции РФ о том, что местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти. Федеральный закон №131 данный вопрос отрегулировал. Местное самоуправление входит в систему властных органов, хотя и не является органом государственной власти. Высшее должностное лицо в регионе - губернатор, он отвечает за всё, что происходит на вверенной ему территории. Следовательно, и за состояние дел в муниципальных образованиях. Подотчётные губернатору структуры осуществляют контроль над расходованием финансовых средств, предоставляемых местным бюджетам из регионального фонда компенсаций, а также дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности и прочих поступлений.

Но главный контролёр работы органов местного самоуправления – это население. В законе прописано, что местное самоуправление обязано обеспечить открытость, прозрачность, подотчётность населению деятельности власти. Сходы, встречи с гражданами – формы этой работы. Как и отчёты власти в средствах массовой информации. Будучи главой Ишима, я каждый четверг собирал СМИ на пресс-конференцию, где отчитывался в том, куда направлены деньги, и отвечал на любые вопросы, связанные с жизнью города. Убеждён, так и должно быть. Отсутствие информации порождает у людей чувство заброшенности. Осведомлённость, наоборот, делает их сопричастными ко всему происходящему на территории.

Эффективность расходования средств местных бюджетов проверяют созданные при думах счётные палаты. Кроме того, контрольно-надзорную деятельность за работой местного самоуправления осуществляют свыше 20 организаций федерального подчинения: прокуратура, МЧС, Минюст, Роспотребнадзор, ФАС и т. д. Количество проверок растёт год от года, порождая всё больше проблем с выполнением вынесенных данными органами предписаний, которые требуют значительного финансирования.

- Поясните, пожалуйста, о чём идёт речь.

-Один из примеров: Тюменская область беспрецедентно решает проблему обеспечения жильём детей-сирот. Но всё равно их у нас ещё больше 1400. Чтобы дать квартиры всем, потребуются миллиарды рублей. Парадокс - чем лучше работаем, тем больше идёт предписаний. Но надо искать золотую середину, жить по средствам, разбивать выполнение этих финансовых обязательств по годам.

Хочу отметить, что вопросам осуществления контрольно-надзорной деятельности в отношении органов местного самоуправления уделяется особое внимание. Между Советом муниципальных образований и прокуратурой области подписано Соглашение о взаимодействии и сотрудничестве. Прокуратура является главной надзорной структурой, координирующей деятельность других надзорных организаций. В прокуратуре создана рабочая группа, цель которой – объективное решение спорных вопросов. В состав рабочей группы вошли и члены Президиума Совета муниципальных образований. Уверен, что взаимодействие в данном направлении будет оставаться плодотворным.

Хочу пару слов сказать о наработанном положительном опыте. При надзоре за исполнением законов органами местного самоуправления прокуратурой Тюменской области значительное внимание уделяется вопросам обеспечения законности муниципальных нормативных актов. При этом прокуратурой сделан упор на предупреждение нарушений в нормативных актах.

Для этого в органы местного самоуправления регулярно поступают прокурорские информации с указаниями на необходимость изменения действующих и принятия новых правовых актов в связи с изменением законодательства. Сотрудниками прокуратуры активно изучаются разрабатываемые органами местного самоуправления проекты нормативных актов и вносятся по ним обоснованные замечания. В районных прокуратурах проводится повторная целевая оценка действующих муниципальных актов по отдельным отраслям. Налажена практика участия прокуроров в заседаниях районных Дум, Дум сельских поселений, а также в заседаниях их структурных подразделений. Прокуратурой организуются межведомственные совещания с органами местного самоуправления, учёбы с представителями муниципальных образований по вопросам нормотворчества.

Данная работа осуществляется на основе тесного и заинтересованного сотрудничества. Практически во всех уставах закреплено право прокуроров территорий разрабатывать муниципальные нормативные акты. Решениями местных Дум и постановлениями администраций большинства муниципальных образований закреплены порядки взаимодействия органов местного самоуправления с прокуратурами районов в сфере нормотворчества, порядки рассмотрения органами местного самоуправления актов прокурорского реагирования (проекты данных порядков разработаны прокуратурой).

Анализируя достигнутые в данной сфере результаты, можно отметить, что проводимая работа позволяет избегать незаконных положений в муниципальных актах и сократить возможные многочисленные протесты.

Учиться, учиться и ещё раз учиться

- Какие ещё проблемы, на Ваш взгляд, мешают развитию местного самоуправления? Как их нужно решать?

-Кроме недостаточной финансовой обеспеченности процессов, направленных на устойчивое функционирование и развитие территорий, и несовершенства правовой базы в сфере гарантий осуществления местного самоуправления, это значительный объём проблем, оставшихся в наследство от развала СССР и реформ 90-х годов прошлого века. Прежде всего, разрушение инфраструктуры и институтов управления и развития, которые в советское время зачастую присутствовали в самой глухой глубинке. Возможны новые угрозы в связи с членством России в ВТО.

Мешает продвижению вперёд и недостаточный уровень квалификации кадров в среднем и нижнем звеньях управления. При этом сгущать краски не стоит. Речь тут идёт о соответствии уровня подготовки кадров задачам современного этапа развития области. У нас, я уверен, один из самых профессиональных составов в команде глав администраций муниципальных образований. В нашем регионе с подготовкой и переподготовкой кадров ситуация наиболее благополучная. Со стороны региональной власти делается многое.

В соответствии с федеральным законом №131 и Постановлением Губернатора Тюменской области «О государственном заказе на профессиональную подготовку, повышение квалификации и стажировку государственных гражданских служащих в исполнительных органах государственной власти Тюменской области» в регионе осуществляется переподготовка и повышение квалификации муниципальных служащих. Государственным заказчиком выступает аппарат губернатора Тюменской области. Госзаказ размещается ежегодно на конкурсной основе и исполняется образовательными учреждениями, выигравшими тендер.

Повышение квалификации проводится в соответствии с индивидуальными планами развития служащих не реже одного раза в три года. Кроме того, студенты, аспиранты и выпускники (до достижения возраста 30 лет) учреждений высшего профессионального образования имеют возможность пройти стажировку в органах государственной власти и местного самоуправления.

Ежегодно губернатором Тюменской области учреждается 60 именных стипендий на прохождение стажировки в течение срока не менее шести месяцев. Во время стажировки стипендиаты получают навыки, необходимые для работы в органах государственной власти и местного самоуправления. Лица, прошедшие стажировку, получают соответствующий сертификат, который учитывается при приёме на муниципальную и государственную гражданскую службу.

Увеличивать доходы

Главной задачей для органов местного самоуправления Виктор Рейн считает наращивание доходов муниципальных образований и обеспечение роста доходов населения, проживающего на их территории. Безусловно, такая работа может быть успешной только во взаимодействии с региональной властью и в рамках эффективного межмуниципального сотрудничества.

-С учётом того, что с 2014 года налог на добычу полезных ископаемых у нас уходит, а это был очень весомый кусок, порядка 42 млрд. руб., очевидно, что, если не вести работу по восполнению выпадающих доходов, нам будет сложно удержать достигнутую социальную планку и обеспечить дальнейшее динамичное развитие региона, - отмечает он.

-Важная часть работы по наполнению местных бюджетов – совершенствование межбюджетных отношений, - продолжает наш собеседник. - В Тюменской области к местным налогам относятся земельный налог и налог на имущество физических лиц. Их объём достаточно высок в столице региона, но в районах зачастую незначителен. Поэтому тут необходим дифференцированный подход: кому и сколько возвращать.

Кроме того, муниципалитеты Тюменской области предлагают законодательно закрепить за местными бюджетами такие отчисления, как налог, взимаемый в связи с применением упрощённой системы налогообложения, налоги на прибыль и имущество организаций, транспортный налог, налог на недвижимость. Возможна также компенсация местным бюджетам выпадающих доходов в связи с установленными федеральным законодательством льготами, расширение участия органов местного самоуправления в осуществлении администрирования местных налогов и ряд других мер. По всем этим направлениям в настоящее время ведётся серьёзная работа.

Кроме того, как подчёркивает председатель президиума Совета муниципальных образований Тюменской области, сами муниципалитеты должны более активно работать над формированием собственной доходной базы.

-Губернатор области В.В.Якушев в послании областной Думе чётко обозначил свою позицию: муниципальные образования должны стремиться зарабатывать деньги самостоятельно, - говорит Виктор Рейн. - Высокий уровень финансовой поддержки муниципальных образований из регионального бюджета в ряде случаев привёл к снижению уровня социальной ответственности на местном уровне. Очень опасный крен. Глава региона в своём послании абсолютно верно сказал о необходимости сместить приоритеты в сторону повышения ответственности за наращивание доходов собственными силами, а главное - чётко пообещал поддерживать именно тех, кто будет интенсивно работать в данном направлении.

В Тюменской области созданы все условия для полноценной деятельности органов местного самоуправления. Сейчас регион вправе требовать от них отдачи. Необходимо изучать ресурсную базу, определять точки роста, привлекать инвесторов на свою территорию. Задача областной власти – поддержать эти инициативы, обеспечить необходимые гарантии, понятные простые правила. В частности, предусмотрены преференции для тех муниципальных образований, которые реализуют у себя инвестиционные проекты.

Идти в глубинку

- Виктор Александрович, в каком направлении будет развиваться местное самоуправление в Тюменской области?

-Не секрет, что большая часть процессов развития в последние годы была объективно связана с Тюменью, Тюменским районом, чуть меньше – с городами и центрами муниципальных районов. Хотя и в ряде территорий реализованы серьёзные проекты. Это Голышмановский, Исетский районы, Заводоуковск, Ялуторовск, Тобольск, Тюменский, Нижнетавдинский, Упоровский, Сладковский районы и многие другие, о результатах этой работы можно рассказывать и рассказывать.

Однако сейчас нам надо идти дальше, в каждое поселение. Ещё раз посмотреть, что можно сделать для создания рабочих мест в глубинке, как повысить уровень заработка и доступности услуг для населения, а также уровень самоорганизации, общественного самоуправления, ответственности за себя, свою семью, свой дом, свой населённый пункт. Очень важно эффективно заместить уход из глубинки сбербанка, почты, других федеральных операторов, услуги которых жизненно важны и нужны населению. Обеспечить приход надёжной современной инфраструктуры связи. Поддержать развитие потребкооперации и потребительских обществ. В целом подготовить и осуществить в нужных пропорциях процессы релокализации и интеграции. По этому пути в свое время пошли США и Европа и достигли значительных результатов. Смогли в значительной степени остановить процесс миграции из глубинки в мегаполисы и тем самым обеспечили будущее глубинки при сохранении самобытности, создали целую сеть рабочих мест. У нас для такой работы сегодня есть всё необходимое. А главное - практически нет альтернативы. Нужно только тщательно доработать технологическую базу такой релокализации и интеграции. Она должна быть самой передовой и тщательно, грамотно адаптированной к нашим условиям.

Мне очень близка инициатива губернатора Тюменской области Владимира Владимировича Якушева о переходе к формированию бюджета по территориальному принципу. Считаю, что такую работу в регионе нужно начинать поэтапно, с пилотных территорий. В своём избирательном округе я решил начать с формирования общественного совета, в который войдут достойные, честные люди, не обязательно с высшим образованием, но обладающие практическим и результативным опытом работы и главное - предприимчивостью, желанием сделать больше полезного для своего посёлка района, города.

- Какие задачи будет решать эта структура?

-Основная цель – обеспечение максимально возможного уровня вовлечения местных ресурсов в хозяйственный оборот на своей территории и расширение кооперации территорий с целью получения синергетического эффекта. Ставлю перед собой и советом задачу дойти до каждого поселения и профессионально определить возможные перспективы развития поселения в увязке с потенциалами соседей. Ещё одно направление работы – детальная проработка и предоставление органам государственной власти, местного самоуправления, объединениям граждан конкретных предложений, направленных на устойчивое развитие сельских территорий. Мы намерены содействовать формированию проектов и программ развития и добиваться их успешной реализации.

В связи со вступлением России в ВТО к задачам местного самоуправления добавляется оценка и минимизация рисков в сельском хозяйстве. На уровне Совета муниципальных образований Тюменской области решено создать рабочую группу, которая промониторит все 319 муниципальных образований. Сюда также входит анализ ресурсной базы, наличие точек роста, состояние местного самоуправления, выявление имеющихся проблем. Если найдём деревни, в которые экономически нецелесообразно вкладывать средства, нужно выработать алгоритм переселения жителей в перспективные населённые пункты, создания новых рабочих мест.

Необходимо сделать продукцию местных сельскохозяйственных предприятий более конкурентоспособной, как и сами хозяйства. Поэтому мы должны определить уровень государственной поддержки, которую можем оказывать в рамках переходного периода. Это задача не только органов государственной власти, но и местного самоуправления и, конечно, самого бизнеса.

Архиважным моментом является социальное обустройство села. Молодёжь останется жить и работать в сельской местности, если будут созданы условия. У человека должна быть не только работа, достойная зарплата, жильё, современная связь, но и возможность сходить в клуб, библиотеку, спортзал, возможность быстро и с комфортом добраться до районного центра, столицы региона. Его дети должны посещать хороший детский сад, современную школу, разнообразные секции.

По результатам проведённого мониторинга постараемся уже к осени представить губернатору аналитическую записку, которая позволит более чётко определить вектор развития муниципальных образований до максимально возможного уровня самостоятельного и самодостаточного местного самоуправления и значительно его усилить. В документ будут включены меры, позволяющие достигнуть этой цели. В том числе - совершенствование нормативно-правовой базы для того чтобы органы местного самоуправления могли успешно решать поставленные перед ними задачи. Совершенствование межбюджетных отношений. Передача ряда полномочий с регионального на муниципальный уровень. Вопросы возвращения в местные бюджеты ряда налогов для того чтобы стимулировать развитие территорий.

И ещё об одном и, на мой взгляд, главном. Нам, сибирякам, повезло жить и работать в уникальном регионе с богатейшим духовным, культурным, историческим наследием и с людьми, любящими свой край, способными на очень многое. Важно беречь нашу общность, объединять усилия для достижения общих целей.