Развитие конституционно - правовых основ местного самоуправления на современном этапе

Местное самоуправление в Российской Федерации представляет собой один из важнейших институтов современного общества. В настоящее время оно является одновременно формой самоорганизации граждан и – в этом качестве – составной частью гражданского общества, уровнем публичной власти (инструментом демократического участия граждан в управлении общими делами) и элементом рыночной экономической системы (восполняя пробелы рынка в части оказания услуг жителям и координации хозяйственной деятельности). Местное самоуправление в России имеет давнюю историю, период его развития довольно продолжителен. Так, процесс формирования местного самоуправления в Российской Федерации фактически связан со сменой государственного строя, глобальным изменением экономической, политической и социальной систем общественных отношений. Проанализировав законодательство о местном самоуправлении, сохранившиеся нормативные и документальные источники, а также, основываясь на трудах выдающихся ученых, в законодательстве о местном самоуправлении в Российской Федерации, целесообразно выделять следующие периоды развития: 1) общинное самоуправление в догосударственный период общественного развития России, а также период образования и развития централизованного государства - до середины XVI в.; 2) земское и городское самоуправление в дореволюционной России - середина XVI в. - 1917 г.; 3) советский период развития самоуправления - 1917 - 1993 гг.; 4) современный период развития муниципальной власти - с 1993 г. и до настоящего времени. Учитывая специфику организационной независимости местного самоуправления, которой характеризуется современный этап развития местного самоуправления, а также значимость указанного этапа в истории развития целесообразно рассмотреть развитие конституционно-правовых основ местного самоуправления на современном этапе. Так, Конституция Российской Федерации закрепила местное самоуправление как одну из основ конституционного строя, осуществляемого в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Статьей 12 Конституции Российской Федерации установлено, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В свою очередь, в соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации местного самоуправления отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Вместе с тем, глава 8 Конституции Российской Федерации целиком посвящена местному самоуправлению. В частности, в статьях 130–133 закреплены основные права местного самоуправления на самостоятельное решение населением вопросов местного значения, на владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, на осуществление местного самоуправления путем референдума, выборов, других форм волеизъявления через выборные и другие органы местного самоуправления. В Конституции отмечена обязательность учета исторических и иных местных традиций при осуществлении местного самоуправления. Населению муниципальных образований дано право самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления. Изменение границ территории муниципального образования возможно также только с учетом мнения населения. По Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления вправе формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы, осуществлять охрану общественного порядка и решать другие вопросы местного значения. Органам местного самоуправления могут передаваться отдельные государственные полномочия с передачей необходимых материальных и финансовых ресурсов для их осуществления, но контроль за их реализацией остается за государством. Конституцией Российской Федерации местному самоуправлению гарантируется судебная защита, соблюдение прав, установленных Конституцией и федеральными законами, и дается право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений государственной власти. Из всего вышеизложенного можно сделать вывод, что Конституция Российской Федерации, являясь основным законом общества и государства, установила систему норм о местном самоуправлении, на которой должны базироваться все остальные нормативные правовые акты. При этом нормы Конституции Российской Федерации подразделяются на нормы: 1) разрешающие введение местного самоуправления в Российской Федерации; 2) определяющие предназначение местного самоуправления; 3) закрепляющие механизм и регулирующие организацию и деятельность местного самоуправления; 4) устанавливающие экономическую основу местного самоуправления; 5) закрепляющие территориальные пределы местного самоуправления; 6) устанавливающие компетенцию местного самоуправления по отдельным вопросам; 7) устанавливающие гарантии местного самоуправления; 8) устанавливающие права граждан на местное самоуправление и запрещающие ограничение прав на местное самоуправление. Все перечисленные и другие нормы нашли свое развитие в федеральных нормативных правовых актах, нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации. Так, в настоящее время в целях реализации указанных положений Конституции Российской Федерации принят Федеральный закон от 06.10.200 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ), который является важным этапом реформы местного самоуправления в Российской Федерации и устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления. До вступления в силу указанного Федерального закона в Российской Федерации, действовал Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 154-ФЗ), которым определялась роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, установлены общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации. Проведем сравнительную характеристику вышеуказанных Федеральных законов. Так, Федеральный закон № 154-ФЗ был принят в период, когда система органов местного самоуправления находилась на стадии становления, в связи с чем, положения данного Закона были недоработаны и не имели практического применения. В свою очередь, принятие Федерального закона № 131-ФЗ стало важным шагом к становлению института местного самоуправления, поскольку во вводных положениях (преамбуле) указанного Закона содержится указание на то, что одна из главных его концептуальных основ - изменение территориальной организации местного самоуправления: им впервые устанавливаются не только правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления, но и территориальные принципы его организации. При этом основной новеллой названного Федерального закона стало введение обязательной для всех субъектов Российской Федерации двухуровневой системы муниципальных образований. В рамках прежнего правового регулирования основной объем регулятивных полномочий в сфере территориальной организации местного самоуправления фактически принадлежал субъектам Российской Федерации, что привело к формированию на уровне регионального законодательства трех моделей территориальной организации местного самоуправления: административно-территориальной (районной), поселенческой и смешанной. Федеральный закон № 131-ФЗ ввел унифицированный подход к территориальной организации местного самоуправления, предусмотрев конкретные виды образований: городское поселение, сельское поселение, муниципальный район, городской округ и внутригородская территория. Таким образом, в связи с принятием Федерального закона № 131-ФЗ изменены сами принципы территориальной организации местного самоуправления, основу которой в настоящее время составляет двухуровневая модель местного самоуправления: в рамках действующего правового регулирования обязательным является формирование муниципальных образований, во-первых, в сельских и городских поселениях и, во-вторых, в муниципальных районах и городских округах. Кроме того, в Федеральном законе № 131-ФЗ и Федеральном законе № 154-ФЗ даны разные понятия местного самоуправления, что свидетельствует о том, что законодатель не всегда вкладывал один и тот же смысл в дефиницию «местное самоуправление». Так, в статье 2 Федерального Закона № 154-ФЗ устанавливалось: местное самоуправление в России - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций; местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации. В свою очередь, в соответствии с частью 2 статьи 1 Федерального закона № 131-ФЗ местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. В связи с изложенным, из первостепенной важности местного самоуправления как формы власти народа, определение «местного самоуправления», используемое в Федеральном законе № 131-ФЗ может рассматриваться как элемент правового статуса гражданина, способ оптимизации социального управления, институт организации и предоставления услуг гражданам. Кроме того, в отличие от Федерального закона № 154-ФЗ Федеральным законом № 131-ФЗ предусмотрены различные виды вопросов местного значения для разных видов муниципальных образований. Перечень вопросов местного значения муниципальных образований содержится в главе 3 Федерального закона № 131-ФЗ. В частности статьей 14 данного Федерального закона определены вопросы местного значения сельских поселений, статьей 15 вопросы местного значения муниципального района, статьей 16 – городского округа. Эти различия влияют на организацию муниципального управления, поскольку определены полномочия и ответственность разных муниципальных образований; полномочия не пересекаются, что рационализирует всю деятельность муниципальной власти. Статьей 6 Федерального закона № 154-ФЗ были также закреплены вопросы местного значения, но не были учтены проблемы дифференциации полномочий в зависимости от особенностей муниципального образования (размера, традиций, населения и т.д.). Вместе с тем, необходимо отметить, что в Федеральном законе № 131-ФЗ гораздо шире описаны формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления : добавлены такие формы, как голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления; публичные слушания, конференция граждан, опрос. Кроме того, Федеральными законами № 131-ФЗ и 154-ФЗ предусмотрены разные структуры органов местного самоуправления. В частности, Федеральным законом № 154-ФЗ было предусмотрено, что в муниципальном образовании существуют выборные органы и другие органы местного самоуправления, причем говорится об обязательном наличии только выборных органов, а в Федеральном законе № 131-ФЗ определено, что обязательно наличие представительного органа, главы муниципального образования и местной организации. В связи с чем, можно сделать вывод о детальной проработанности Федерального закона № 131-ФЗ, в части закрепления структуры органов местного самоуправления и четким разделением на представительные органы и исполнительно-распорядительные органы муниципального образования и др. Таким образом, принятие Федерального закона № 131-ФЗ стало важным шагом к оптимизации системы управления на уровне муниципальных образований. С одной стороны, органы самоуправления стали интегрированы в единую систему управления страной. Местное самоуправление имеет действующий на основе законов и иных нормативных актов аппарат, оно может самостоятельно формировать бюджет, устанавливать и собирать налоги. С другой стороны, местное самоуправление является важным элементом гражданского общества, формой политической самоорганизации локальных сообществ. Рассматривая институт местного самоуправление не только как властный, но и как общественный, следует иметь в виду, что в этом случае объект и субъект управления совпадают. Самоуправление основывается на принципах свободы, равенства и непосредственного участия в управлении. Самоуправление традиционно рассматривается альтернативой государственному управлению. Местное самоуправление, представляя собой самостоятельную форму реализации принадлежащей народу власти, базируется на системе принципов, основополагающим из которых, в том числе, является ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования. Именно осуществление органами и должностными лицами местного самоуправления деятельности по решению вопросов местного значения под ответственность является той основой, которая обеспечивает обособленность местного самоуправления в качестве самостоятельного и независимого уровня публичной власти. В противном случае само понятие местного самоуправления обесценивалось бы признанием невозможности населения муниципального образования надлежащим образом организовать решение вопросов местного значения. Необходимо отметить, что в целом местное самоуправление после принятия Конституции Российской Федерации и Федерального закона № 131-ФЗ развивается в общем ключе с другими демократическими странами. Муниципальные образования впервые за всю историю обрели гарантированную самостоятельность в решении вопросов местного значения, подкрепленную организационной обособленностью органов местного самоуправления от системы государственных органов, определенной финансовой независимостью поселений и широкими возможностями для участия населения в осуществлении местного самоуправления. В свою очередь, в ходе реализации муниципальной реформы отчетливо выявились следующие крупные проблемы: 1) проблемы финансирования, 2) проблемы собственности, 3) проблемы компетенций. Так, проблемы финансирования состояли в том, что одномоментное, механическое исключение местного самоуправления из системы государственного управления произошло без адекватного обеспечения его полномочий ресурсной базой. Начало углубляться несоответствие доходных источников местных бюджетов расходным полномочиям; возникла проблема так называемых «нефинансируемых мандатов». Как результат, муниципалитеты в своем большинстве оказались не способными решать значительное число местных проблем без финансовой поддержки со стороны Федерации и ее субъектов. Кроме того, имели место проблемы собственности, поскольку обычной практикой стала неопределенность состава объектов собственности, необходимых для осуществления функций муниципального управления. Ситуация в сфере муниципальной собственности характеризовалась, с одной стороны, ее избыточностью, а с другой - отсутствием в местных бюджетах достаточных средств для ее воспроизводства как необходимой базы оказания традиционных муниципальных услуг населению. Финансирование воспроизводства этой собственности, по сути, было переложено на бюджеты субъектов Федерации. Вместе с тем, проблемы компетенций подразделялись на две подпроблемы. Во-первых, имело место отсутствие четкости в разграничении компетенций органов местного самоуправления различного уровня. Во-вторых, полномочия органов местного самоуправления по ряду базовых позиций совпадали с полномочиями органов государственной власти субъектов Федерации. Это породило ряд противоречий и конфликтов в сфере управления, особенно в отношениях регионов с их административными центрами. В современный период система местного самоуправления развивается в соответствии с общеправовыми принципами, признаваемыми мировым сообществом и установленными Конституцией Российской Федерации. Можно выделить следующие основные задачи местного самоуправления на современном этапе: 1) развитие народовластия; 2) создание реальных механизмов осуществления власти народа и системы гарантий права населения на местное самоуправление; 3) содействие развитию гражданского общества и правового государства; 4) стабилизация политической ситуации в государстве. 5) обеспечение основных жизненных потребностей населения на всей территории Российской Федерации. Таким образом, современный этап развития конституционно-правовых основ местного самоуправления, скорее всего, окажется довольно продолжительным и будет заключаться в решении следующих задач: - систематизации норм федерального законодательства, устранении противоречий между нормами федеральных нормативных актов, устанавливающих правовые гарантии местного самоуправления, а также противоречий между ними и иными актами федерального законодательства; - восполнении пробелов в регулировании организации деятельности местного самоуправления, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации; - совершенствовании норм федеральных нормативных актов, в том числе конституционно-правовых норм; - приведении нормативных актов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в соответствие с Конституцией Российской Федерации, Европейской Хартией местного самоуправления и федеральным законодательством; - разработки и реализации правового механизма четкого и всестороннего разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальными органами; - совершенствовании правовых гарантий финансово-хозяйственной независимости местного самоуправления; - совершенствовании правовых механизмов судебной защиты прав местного самоуправления, в т.ч. их права на объединение в ассоциации. При этом проведение муниципальной реформы в Российской Федерации должно строиться с учетом общих тенденций развития гражданского общества и формирования правового государства. Государственная политика должна быть направлена на обеспечение дальнейшего развития местного самоуправления, повышение эффективности его деятельности как необходимого условия становления экономически социально развитого государства.