«О механизме возмещения вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) государственных и муниципальных органов или их должностных лиц на практике»

В своем ежегодном послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 04.12.2014 Президент Российской Федерации В.В. Путин указал, что ключевыми требованиями к расходованию бюджетных средств должны стать бережливость и максимальная отдача, правильный выбор приоритетов, учет текущей экономической ситуации.

Цель статьи – привлечь внимание законодателей к проблеме эффективности механизма возмещения вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) государственных и муниципальных органов или их должностных лиц, тем более, что значимость вопроса в условиях сложившейся экономической ситуации возрастает.

Количество обращений в суды граждан с подобными исками из года в год увеличивается. Так, в течение 1 полугодия 2015 года в суды Тюменской области к казне Российской Федерации были предъявлены требования на сумму 232 587 656,84 рублей (взыскано 437 354 рублей), за аналогичный период 2014 года – 37 804 091,47 рублей (взыскано 822 500 рублей).

Нормы об ответственности публично-правовых образований закреплены также в ст. ст. 1069 - 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации, ст. ст.158, 242.1 - 242.5 Бюджетного кодекса Российской Федерации, других нормативных правовых актах. В основе деликтной ответственности Российской Федерации и ее субъектов лежит норма ст. 53 Конституции Российской Федерации, согласно которой каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц.

От имени казны Российской Федерации привлекается Министерство финансов Российской Федерации, интересы которого представляют по доверенности управления Федерального казначейства по субъектам Российской Федерации.

Согласно ст. 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации от имени публично-правового образования в суде по искам о возмещении вреда, причиненного физическому или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных и муниципальных органов или их должностных лиц, выступает главный распорядитель бюджетных средств по ведомственной принадлежности. Это отразилось в Постановлении Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации»[1], согласно которому судами при определении ответчика от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования должен применяться Бюджетный кодекс Российской Федерации. Согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации ответственным лицом в суде выступает главный распорядитель бюджетных средств (далее - ГРБС). Если государственный (муниципальный) орган, являвшийся ГРБС на момент возникновения спора, утратил этот статус (в связи с передачей полномочий иному органу или в связи с ликвидацией), то надлежит привлекать орган, обладающий полномочиями на момент рассмотрения дела в суде. Если и такой орган отсутствует (полномочия не переданы иному органу), привлекается финансовый орган публично-правового образования.

Однако судами общей юрисдикции вследствие неоднократно высказанной позиции Верховного Суда Российской Федерации (далее - ВС РФ) по искам к Российской Федерации или к казне Российской Федерации в качестве ответчика, как правило, привлекается Министерство финансов Российской Федерации (финансовый орган), а не ГРБС. Свою позицию  ВС РФ аргументировал тем, что Бюджетный кодекс Российской Федерации регулирует правоотношения в процессе составления проектов бюджетов, их утверждения, формирования доходов и осуществления расходов (ст. 1 Бюджетного кодекса Российской Федерации). Перечень участников бюджетного процесса приведен в ст. 152 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Физические лица в этом перечне не указаны, следовательно, они не являются участниками бюджетного процесса и нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации к спорам, в которых одной из сторон выступают граждане, не применимы. Следующим аргументом, который приводили суды общей юрисдикции при привлечении Министерством финансов Российской Федерации в качестве ответчика от имени Российской Федерации, является то обстоятельство, что, начиная с 2001 г. (ст. 110 Федерального закона от 27 декабря 2000 г. № 150-ФЗ «О федеральном бюджете на 2001 год») и по настоящее время, согласно ст. 242.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, исполнение решений судов по искам к казне Российской Федерации возложено на Министерство финансов Российской Федерации (а не на ГРБС).

Опыт УФК по Тюменской области показывает, что данный механизм возмещения государством вреда ведет к снижению ответственности органов власти и их должностных лиц за совершенные правонарушения. В судебном процессе ГРБС выступает как третьи лицо, иногда даже не извещается о рассмотрении дела. Следовательно, с позиции оказания превентивного воздействия -  данный механизм также является малоэффективным.

Таким образом, норма ст. 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации о том, что главный распорядитель средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, бюджета муниципального образования выступает в суде соответственно от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в качестве представителя ответчика по искам физических лиц к Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию не действует, хотя именно физические лица обращаются с подобными исками.

Также не работает норма ч. 2 ст. 242.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации устанавливающая, что главный распорядитель средств федерального бюджета, представлявший в суде интересы Российской Федерации в соответствии с пунктом 3 статьи 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации, обязан направить в Министерство финансов Российской Федерации информацию о результатах рассмотрения дела в суде в течение 10 дней после вынесения (принятия) судебного акта в окончательной форме.

 Казалось бы, государство, принимая на себя бремя ответственности за вред, причиненный в результате деятельности должностных лиц государственных органов, имеет правовые возможности применения определенных последствий к непосредственному нарушителю. Одним из таких последствий является требование о взыскании с нарушителя суммы, возмещенного за счет казны Российской Федерации ущерба, так называемое регрессное требование.

 Предполагалось, что обращение с регрессными исками имеет перспективы взыскания в доход государства денежных средств. Однако практика УФК по Тюменской области показывает, что реализация регресса также  является малоэффективной. Так, с начала 2015 года в органы государственной власти было направлено 15 запросов с просьбой о проведении служебного расследования и выявления должностных лиц, виновных в причинении вреда. По всем из них получены письменные ответы об отсутствии незаконных действий (бездействия) должностных лиц, либо невозможности установления таковых. Из общей суммы 437 354 рублей, взысканной с Министерства финансов Российской Федерации за 1 полугодие  2015 года за счет средств казны Российской Федерации, в возмещение вреда в порядке статей 1069, 1070 взыскано в порядке регресса только 36 200 рублей, что составляет 8% от выплаченной суммы.

Таким образом, существующий механизм  возмещения вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов или их должностных лиц, является малодейственным и ведет к снижению ответственности государственных и муниципальных органов или их должностных лиц.

 Для решения сложившейся ситуации необходимо использовать нормы  п.3 ст. 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации применительно и к правоотношениям с физическими лицами, и внести соответствующие изменения в положения ст.ст. 1069-1071 Гражданского кодекса Российской Федерации.

 Преимущества  данной позиции:

 - увеличение ответственности со стороны государственных и муниципальных органов или их должностных лиц, и, как следствие повышение качества выполняемых органом (должностным лицом) функций и задач;

 - уменьшение риска нарушений прав и законных интересов граждан Российской федерации;

 - повышение уровня «прозрачности» бюджетного процесса;

 - уменьшение количества взысканий за счет казны Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления;

 - единый подход законодателя к механизму возмещения вреда.

 Таким образом, представляется актуальным пересмотреть положения ст.ст. 1069-71 Гражданского кодекса Российской Федерации. Безусловно, внесение указанных изменений будет способствовать снижению уровня правонарушений со стороны государственных и муниципальных органов или их должностных лиц, а также снижению финансовых обязательств государства.

Начальник юридического отдела Управления Федерального казначейства

по  Тюменской области Юлия Тарасюк

[1] Вестник ВАС РФ, 2006, N 8.